(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 토지임대부 주택은 이미 실패한 작품

토지임대부 환매조건부 주택을 공급할 수 있는 주택법 개정안이 지난 12월 9일 국회 본회의를 통과했다. 이 주택은 이미 정부가 2007년 10월 경기도 군포시 부곡지구를 시작으로 서울의 서초구와 강남구 등 3개 지구에 763가구를 토지임대부주택을 공급했었다. 그런데 당시 토지임대부 주택은 시장의 기대치에 미치지 못하여 이후 공급은 끊겼다.

토지임대부 주택이 실패한 이유는 각각 지역에 따라 다르겠지만 가장 큰 이유 중 하나가 바로 주택을 구입하는 사람들이 토지와 건물을 일체로 소유하는 완전소유권 형태가 아닌 건물만의 반쪽소유라는 점에 인기가 없었으며 입지조건이 좋지 않은 군포 부곡지구나 사업을 추진하다가 포기한 부천 옥길지구의 경우는 입지가 좋지 않아 처음부터 인기를 끌지 못했다.

그리고 단지 규모가 작아 도시기반시설이 부족하다는 점, 또한 매월 토지임대료를 내야 한다는 점 등을 고려할 때 결국 수요자가 원하는 지역에 원하는 형태의 주택이 아니었다는 것이 실패의 원인이 되었다. 물론 환매조건부가 아니면서 입지조건이 좋은 서초·강남지역의 경우에는 오히려 낮은 가격에 분양을 받아 4~5배가 상승하는 등 부작용이 나타나기도 했다.

토지임대부 환매조건부 주택이란?

토지임대부 주택이란 건물만 입주자에게 분양하고, 토지는 공공이 소유한 채 일정기간 빌려 주는 주택을 말한다. 분양가는 토지비와 건축비의 합으로 책정하는데 토지비를 제외하고 건축비만 받기 때문에 주변 시세보다 상당히 저렴하게 주택을 분양할 수 있다. 대신 분양자는 빌려 쓰는 토지에 대하여 따로 임대료를 내야 한다. 그런데 지난 2007년 실패한 경험이 있는 토지임대부 주택(공공자가주택) 공급정책을 왜, 정부는 도입시행하려고 하는가?

그것은 최근 주택시장 혼란(매매가격 상승과 전월세가격 상승 등)이 정부로서는 부담스러울 수밖에 없고 서민을 위한 주택공급이 부족하다고 인식하여 저렴한 주택을 정부 주도하에 공급하겠다는 의지로 보여진다.

그런데 이번에는 예전의 토지임대부 주택에서 한발 더 나아가 토지임대부 주택을 공급받은 수분양자가 거주하다가 집을 팔 때에는 시세차익이 발생하더라도 이를 인정하지 않고 토지주인인 공공기관이나 LH한국토지주택공사에만 매각할 수 있도록 하는 환매조건부 주택을 공급하겠다고 한다.

즉, 주택의 공공성 강화를 위해 시세 차익은 정부가 환수한다는 것으로 이와 관련된 주택법 개정안도 이미 국회 본회의를 통과한 상태다. 아마도 이르면 3기 신도시 사전청약에서도 일부 공급할 가능성이 있다.

환매조건부 주택공급은 조건을 다양하게

토지임대부 환매조건부 주택이 정부 관계자들에게 주목받는 것은 정부가 지난해 8·4 대책에 따라 주택공급이 확대될 예정인 공공분양주택을 좀 더 저렴한 가격에 제공할 수 있으면서도 수요자가 매각차익을 챙기는 이른바 로또 분양을 방지할 수 있는 대안이기 때문이다. 특히, 환매조건부 주택의 경우 시세 대비 공급되는 분양가격 수준에 따라 환매 조건을 차등적으로 적용하면 공급자와 수요자가 서로 이익을 공유할 수 있다는 점에서 구상된 듯하다.

예를 들면 공공분양주택을 시세의 50% 이하 수준으로 싸게 분양받는 수요자는 향후 주택을 환매하더라도 시세차익을 기대할 수 없도록 하고 시세의 60~70% 또는 70~80%, 80~90% 수준으로 분양받는 수요자는 각각 차등을 두고 일정한 시세차익을 허용하는 등 다양한 방법으로 주택을 공급하면 분양받는 수요자 선호나 자금 사정에 따라 자유롭게 선택의 폭을 넓혀주면 성공 가능성이 전혀 없는 것은 아니다.

사회주의 국가에서도 환매조건부는 안한다

그런데 사회주의 국가인 중국도 토지는 국유화되어 있지만 건물만큼은 일정기간 개인이 소유하게끔 보장하고 있으며 부동산 소유의 개념 역시 법률이 정하는 범위 내에서 사용권, 수익권, 처분권을 모두 인정하고 있다.

따라서 건물 처분에 따른 매각차익은 건물소유자에게 귀속된다. 그런데 정부가 생각하고 있는 토지임대부 환매조건부 주택은 투기를 방지하고 불로소득은 환수한다는 차원에서 처분권 일부를 제한하려는 것이다. 이렇게 처분권을 일부 제한하는 것이 자본주의 시장경제에서 발생하는 자본이득은 투기로부터 발생하고 이는 불로소득이므로 환수하는 것이 주택의 공공성과 사회성을 강조하는 것이라고 정부는 주장한다.

당연히 투기는 억제되어야 하며 불로소득은 일정부분 환수되어야 하지만 문제는 전부가 아닌 그 제한의 정도에 차이가 있어야하며 수요자가 원하는 지역에 원한 형태의 주택이 아니면 또 다시 실패할 가능성이 높다. 특히, 토지임대부 주택을 공급하려면 분양주택보다 훨씬 많은 자금이 필요하다. 과연 재원조달은 어떻게 할 것인지 궁금하다.

수요자들은 불완전한 소유권 주택보다 완전소유권 주택을 원한다

토지임대부를 과연 시장에서 수요자들이 얼마나 많이 호응할 것인지 궁금하다. 특히, 환매조건부를 도입하면 시세차익도 없는데 입지마저 좋지 않은 곳에 분양한다면 실패할 가능성이 크다. 토지임대부에 환매조건부를 결합하니 분양가는 저렴해지겠지만 수분양자가 건물만 소유하고 있어 공공기관이나 LH한국토지주택공사에 토지사용료를 내는 것은 물론 건물 소유자이므로 건물분 재산세도 내야한다. 주택을 분양받았지만 사실상 월세 임대주택인 셈이다. 뿐만 아니라 기존 도심지 내에서 주택을 공급한다면 인근지역 주민들의 반발도 예상된다.

결국, 정부는 입지가 양호한 역세권 주변지역의 개발을 통하여 토지임대부 환매조건부 주택을 공급한다든지 아니면 도심지 재개발·재건축사업을 통하여 공급한다든지 또 아니면 3기 신도시 내 공공택지를 이용하여 공급할 것이다. 그러나 환매조건부라는 조건이 수반되면 주택을 구입하려는 대부분의 사람들은 구입한 주택의 미래가치 상승을 기대하고 주택을 구입할텐데 과연 미래가치가 없다면 주택을 구입할까?

오히려 사람들은 규모가 더 비싸더라도 토지건물이 포함된 완전소유권의 주택을 구입할 것이다. 따라서 반쪽짜리 토지임대부 환매조건부 주택을 공급하는 것보다는 토지건물이 완전한 분양주택을 늘리고 서민들을 위해서는 저렴한 장기임대주택이나 영구임대주택 공급을 늘리는 것이 바람직할 것이다.

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

명지대학교 부동산학과 교수/(사)대한부동산학회 이사장

(사)대한부동산학회 제17-18대회장 역임/(사)한국부동산산업학회
부회장역임

국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 부동산산업발전위원회 위원

한국토지주택공사 경영투자심사위원/주택도시보증공사 도시재생투자심사위원/한국국토정보공사 선임 비상임이사 역임

서울시 용산구, 서초구, 인천서구, 고양시, 경기도시공사 등 분양가심의위원회 위원장

[조세금융신문(tfmedia.co.kr), 무단전재 및 재배포 금지]