(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 매입임대주택사업 제도가 사실상 폐지 수순을 밟고 있다. 지난 2021년 5월 27일 더불어민주당 부동산특별위원회 확정안에 따르면, 앞으로 매입임대주택사업자 제도는 폐지되고, 건설임대주택에 대해서만 현행제도를 유지한다고 한다.

취임 초기부터 문재인 정부 부동산정책의 기본방향은 공공주도형 서민주택정책이었다. 그래서 대선 당시에도 더불어민주당이 공약으로 제시한 주거문제 6가지 중 4가지가 임대주택 관련 공약이었다.

그중 ‘공공임대주택 공급’ 공약은 임기 내서민을 위한 공공임대주택 총 65만 가구를 공급하여 노무현 정부 39만호, 이명박 정부 47만호, 박근혜 정부 55만호보다 공급 규모를 크게 늘린다는 계획이었다. 그런데 문재인 정부집권 3년 반을 넘기면서 이런 정책이 방향성을 잃고 있다.

임대주택등록 활성화 방안의 변

2017년 12월 13일 국토교통부에서는 ‘12.13 임대주택등록 활성화방안’을 내 놓으면서, 당시 국토교통부 김현미 장관은 활성화 방안의 목적을 다음과 같이 발표하였다. “대한민국 대다수 세입자들은 원치 않아도 2년에 한 번씩 껑충 뛰어버린 전월세 때문에 더 멀고, 더 좁은 곳으로 떠밀리는 소위 ‘전월세 난민’이 된 지 오래입니다…. 우리나라 1937만 가구 중에서 580만 가구는 여전히 민간 전월세에 의존할 수밖에 없습니다.

이중 4년 이상 임대가 약속되고 연간 임대료 인상률이 제한되는 등록임대주택은 79만 호에 불과합니다. 정부는 무주택 서민 실수요자를 위한 공공주택 100만호 공급계획 등 주거복지 로드맵에 이어, 전월세시장에서 임대주택등록을 활성화하겠습니다.” 이는 3년 반 전 정부 입장이었다.

임대사업자 등록혜택과 축소

2017년 12월 13일 발표한 당시 임대주택등록 활성화 방안 내용을 살펴보면 다주택자가 정부에 임대주택사업자로 등록하면 지방세 감면, 임대소득세 감면, 양도세 감면, 종합부동산세 감면 기준 개선, 건강보험료 부담 완화 등 세제 혜택을 받게 되며, 세입자는 4~8년의 임대의무 기간 동안 연 5% 이내의 임대료 인상으로 안정적이고, 저렴한 임대주택에서 주거할 수 있도록 하는 것이었다.

이를 통하여 정부는 단기적으로 시장에 저렴한 임대주택을 공급하고, 장기적으로 임대주택 등록 시스템을 구축하며 임대차시장 정보 DB구축을 통하여 임대차 시장 안정을 이루려는 것이었다.

정부의 이런 정책은 단기간 임대주택등록급증이라는 효과를 나타냈다. 국토교통부 보도 자료에 따르면 활성화 방안 발표 후 12월 한 달 동안 임대주택등록은 전년대비 117% 상승한 7348명이 등록하였으며, 정부에서도 ‘활성화방안’에 따라 양도소득세의 중과배제 대상, 종합부동산세 합산 배제대상을 8년 이상으로 확대하는 세법 시행령을 개정하였다.

그러나 집권 초기부터 시작된 주택 매매시장에서의 가격상승이 10여 차례 발표된 부동산 정책에도 불구하고 시장이 안정세를 찾지 못하면서 오히려 임대주택등록자에 대한 혜택이 논란이 되자, 정부는 2018년 9월 13일 ‘9.13 주택시장안정대책’을 통하여 조정대상지역의 임대주택사업자 양도세 중과 종합부동산세 합산과세, 양도세감면 요건에 주택가액 기준을 신설하고, 임대주택사업자에 대하여 투기과열지구 내 LTV(40%)를 강화하는 등 등록임대주택 사업자에 대한 혜택을 축소하였다.

오락가락한 임대주택정책

김현미 국토교통부장관은 9.13대책에서 “등록된 임대주택에 주는 세제 혜택이 일부 과한 부분이 있으며, 이러한 혜택으로 인해 ‘집을 사야겠다’고 생각하는 경향이 있는 것 같다”고 정책 방향 변경에 대하여 설명하였다.

도입 8개월 만에 변경된 정책으로 인해 2018년 큰 폭으로 늘었던 등록임대주택 사업자 수는 2018년 14만 8000명에서 2019년 7만 4000명으로 50.1% 감소했다. 2019년 12월 16일 12.16대책인 ‘주택시장 안정화방안’에서는 임대주택사업자에게 주었던 개인사업자대출 기준을 강화하고 조정대상지역의 등록임대주택 비과세 거주요건 충족 그리고 취득세, 재산세의 세제혜택을 제한하였다.

그런데도 불구하고 2020년 6월말 기준으로 국토교통부 자료에 의하면 임대주택등록가구 수는 1,606,600가구에 이르렀다. 동년 7월 10일 7.10대책인 ‘주택시장안정 보완대책’에서 정부는 단기 및 아파트 임대주택제도를 폐지하고 기존 등록임대주택의 최소 임대의무기간 종료 시 자동 등록말소로 임대주택사업자등록을 사실상 폐지하였다.

이와 같은 정책의 잦은 변동에는 주택가격 상승으로 인한 부동산시장 불안 원인을 부동산 정책실패로 보지 않고 ‘다주택자’와 ‘임대주택사업자’에게 있다고 인식하는 정부의 태도가 반영되었다고 봐야한다. 당시 민주당 정책위의장은 “부동산 정책 중 가장 큰 잘못이 있었다면 임대주택사업자에 대한 과도한 특혜를 준 부분”이라고 했다.

또한 이재명 경기도지사도 “임대주택사업자는 주택시장을 교란하고 집값 폭등의 주역”이라고 표현했다. 이런 시각으로 임대주택 등록사업자를 바라보는 인식 때문인지 정부는 임대주택 활성화 방안을 내놓은 지 불과 7개월 만에 정책을 뒤집은 것이다.

임대주택등록은 시장에 큰 영향

또한 문재인 정부와 민주당은 집권 초기부터 ‘주택이 부족하지 않다’고 주장하여 왔다. 그러나 정부는 “2021년 2월 기준 이미 자동·자진 말소된 주택은 전국에 46.8만호에 이르지만 실제 시장에서 매매된 사례는 미미하며 이는 임대주택사업이 종료됐는데도 양도세 중과 배제혜택은 무기한이라 시장에 매물로 나오지 않는 상황으로 세제 혜택을 정비하고 자진말소 요건을 완화할 경우 임대주택사업 등록을 말소할 것으로 예상되는 물량인 약 65만호 중 20% 수준인 약 13만호(2021년 10만호, 2022년 3만호)가 시장에 매물로 나올 것으로 추산”하고 있다.

실제, 임대주택사업 등록 활성화 방안으로 2017년 98만호(25.9만명)의 등록임대주택은 2019년 160.6만호(52.9만명)로 증가하였으며, 이는 통계청 자료를 보면 ‘2019년 인구주택총조사’에서 전국 가구 수가 약 2,034.3만 가구로 발표되었고 이중 임대주택 거주 비율이 38.1% 약 775만 가구로 추정되는데 이는 임대주택으로 등록된 가구 수가 전체 임대주택의 약 20.7%에 해당한다. 이렇게 등록임대주택 활성화는 현실적으로 주택임대시장에 기여하는 바가 크다.

주택시장은 매매시장과 임대시장(전·월세시장)으로 구분할 수 있으며, 실제 주택시장에서 임대시장은 매매시장의 하위시장으로 시장 간 시차가 존재하고 상위시장인 매매시장의 영향력이 하위시장인 임대시장에 큰 영향을 미친다.

매매 및 전월세 가격 너무 많이 올라

지난 2017년 문재인 정부 출범 이후 한국부동산원 자료를 인용해 보면 <표-1>에서 보는바와 같이 금년 5월말까지 주택 매매시장의 가격 상승률은 중위가격 기준으로 전국평균 40.8%가 상승했으며 5대 광역시의 경우 부산 28.8%, 대구 36.3%, 광주 32.1%, 대전 61%, 울산 12.3%의 상승률을 보였다.

반면 아파트가격은 전국 평균 45.3% 상승했으며 5대 광역시의 경우 부산 26.1%, 대구 30.2%, 광주 27.7%, 대전 67.0%, 울산 10.2%의 상승률을 보였다. 또한 서울의 아파트 가격 평균 상승률은 66.8%가 상승했으며 최고 상승률은 종로구로 109%, 마·용·성지구인 마포구는 98.0%, 용산구 94.1%, 성동구 83.0%, 은평구 92.4% 등 너무 많이 상승했다.

전세가격 상승률은 주택 중위가격 기준으로 전국평균 26.5%가 상승했으며 5대 광역시의 경우 부산 19.0%, 대구 28.9%, 광주 24.6%, 대전 52.0%, 울산 13.2%의 상승률을 보였다. 반면 아파트 전세가격은 전국평균 24.4% 상승했으며 5대 광역시의 경우 부산 16.2%, 대구 21.9%, 광주 23.1%, 대전 50.9%, 울산 14.9%의 상승률을 보였다.

또한 서울의 전세가격 상승률은 평균 27.5%가 상승했으며 최고 상승률은 종로구로 67.7%, 마·용·성지구인 마포구는 42.1%, 용산구 24.1%, 성동구 41.6%, 은평구 57.3% 등 너무 많이 상승을 했다.

일반적으로 매매가격의 상승은 수요자가 주택구매에 나서지 않고 대기수요로 남을 수 있지만 전세가격의 상승은 당장 임대료 상승분을 지불하지 못하는 저소득층은 더 낮은 곳으로 이사를 해야 하는 주거 젠트리피케이션 현상이 나타나 세입자에게는 고통으로 다가올 수밖에 없다. 이번 정부 출범 이후 매매가격이나 전세가격은 무주택자나 세입자가 감당하기 어려울 정도로 상승한 것은 정부가 시장을 바로 이해하지 못했다는 증거일 것이다.

일관성 있는 정책 필요해

그런데 정부는 주택임대시장에서 임대주택등록제도의 순기능에 대한 충분한 고려 없이 ‘등록임대주택사업자’를 부동산 불안의 원인으로 지적하고 주택공급을 늘리기 위해 기존의 약속한 혜택을 철회하여 정부의 정책을 믿고 임대주택을 등록한 임대주택사업자에게 피해를 전가하고 있다.

금번 대책이 실행될 경우 실제로 등록임대주택 사업자에게 미치는 영향은 임대기간이 만료되면 조기에 주택을 매도하라는 것으로 양도세 중과 적용배제 혜택 기간을 6개월로 단축함으로써 조기매각을 압박하고 있다. 만약 6개월 내 매각하지 못하면 종합부동산세 대상자는 합산배제 적용이 의무임대기간이 끝나면 정상과세로 전환되어 부담이 될 수밖에 없다.

이러한 정부의 압박정책은 초기 정부 정책과 상반되는 정책으로 정부에 대한 믿음과 신뢰성 상실에 시장혼란까지 이어질 수 있다. 문제는 시장에서 상품성이 높은 아파트와 달리 다세대주택이나 연립주택, 다가구 주택의 경우 기간 내 매각이 어렵고, 주택임대차보호법개정에 따른 계약갱신요구권으로 임차인이 있는 임대주택은 투자 목적 외 수요가 많지 않다. 이 같은 정부의 매입임대주택등록 정책의 폐지는 정책 일관성의 측면에서 시장에 부정적 영향을 줄 가능성이 높다.

뿐만 아니라 단기적으로 임대기간이 끝나고 매매시장으로 공급되는 임대주택 물량은 단기적인 주택가격 안정화에 영향을 줄 수 있으나, 장기적으로 임대주택공급에 문제가 발생할 수 있다. 지금 임대주택은 다세대주택이나 연립주택이 대부분이고 여기서 사는 사람들은 저소득층이나 주거비를 부담스러워하는 1인 가구가 많은데 누가 이들에게 임대주택을 공급해 줄지 걱정이다.

매입임대주택제도 폐지, 능사는 아냐

임대주택공급에 문제가 발생하면 전월세 시장이 불안해지고 이는 기존 주택가격상승으로 전이될 수 있다. 특히, 임대주택 공급의 문제는 임차인에게 직접적 부담을 줄 수 있다. 임대주택사업자의 임대주택은 활성화 이전부터 전월세 상승을 5%로 제한받고 있었으며 상대적으로 저렴하게 임차인들이 거주가 가능했다. 그런데도 정부는 아파트 부분의 매입임대주택제도를 지난해 7.10대책으로 폐지했고 비아파트 부분까지 매입임대주택제도를 폐지한다면 시장 혼란은 불보듯 뻔하다.

된다면 그 피해는 결국 임대주택 사업자뿐만 아니라 세입자에게도 크게 영향을 미친다는 것을 알아야 한다. 시장경제를 택하고 있는 나라에서 매입임대주택제도가 없는 나라가 있는지 반문하고 싶다. 임대차 3법이 시행되면서 4년마다 임대료가 급격한 변동성을 보이게 될 텐데 매입임대주택 제도마저 폐지되면 결국 그 피해는 집 없는 세입자에게 전가될 가능성이 크다.

따라서 정부는 생계형 매입임대주택 이외에는 모두 폐지하겠다는 계획으로 생계형 개념부터 정리되어야 할 것이며 제도 폐지는 신중에 신중을 기해야 한다.

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

명지대학교 부동산학과 교수/(사)대한부동산학회 이사장

(사)대한부동산학회 제17-18대회장 역임/(사)한국부동산산업학회
부회장역임

국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 부동산산업발전위원회 위원

한국토지주택공사 경영투자심사위원/주택도시보증공사 도시재생투자심사위원/한국국토정보공사 선임 비상임이사 역임

서울시 용산구, 서초구, 인천서구, 고양시, 경기도시공사 등 분양가심의위원회 위원장

[조세금융신문(tfmedia.co.kr), 무단전재 및 재배포 금지]