최근 국토교통부의 2019 표준지 공시지가 인상이 단행되었다. 공시지가 인상의 명분은 공시지가의 현실화이다. 공시가격이 재산세와 종합부동산세(이하 종부세)의 과세표준으로 사용되기 때문에 공시지가를 포함한 공시가격의 인상은 재산세와 종부세의 납부세액 인상으로 이어진다. 공시가격은 재산세와 종부세의 과세표준으로 사용되고, 재산세의 과세대상과 종부세의 과세대상이 일부 겹치므로 이에 대한 이중과세의 조정구조가 가지고 있는 문제점과 그 개선방향을 생각해 보고자 한다.

동일한 과세대상에 대한 중복과세

재산세와 종부세의 가장 근본적인 문제는 동일한 과세대상에 대하여 중복과세 한다는 점이다. 재산세의 과세대상은 지방세법 제105조에 의하여 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박이며 종부세의 과세대상은 종부세법 제1조에서 고액의 부동산 보유자에 대하여 과세한다는 규정과 함께 동법 제2장에서 주택, 제3장에서 토지에 대한 과세를 규정하고 있으므로 종부세의 과세대상은 고액의 주택과 토지이다. 그러므로 용어상으로만 보면 재산세의 과세대상인 주택, 토지와 종부세의 과세대상인 고액의 주택, 토지는 당연히 과세대상이 중복되는 부분이 발생한다. 재산세와 종부세의 과세대상 중 완전히 겹치는 부분은 인별 공시가격 합계가 5억원이나 80억원을 초과하는 고액의 토지와 인별 공시가격 합계가 6억원이나 9억원을 초과하는 고액의 주택(별장제외)이라고 할 수 있다. 그러므로 재산세와 종부세는 고액의 토지와 별장을 제외한 주택의 경우 과세대상이 완전히 동일하고 과세관할이 중앙정부와 지방자치단체로 다를 뿐이다.

동일한 과세대상에 대하여 과세하고 이중과세를 조정하는 형태는 재산세와 종부세의 경우가 아니어도 여러 군데서 볼 수 있지만 재산세와 종부세의 경우는 입법자가 과세대상이 완전히 중복되는 것을 인지하고 있으며 과세관할을 고려한 입법을 통하여 사전에 방지할 수 있음에도 불구하고 굳이 두 가지의 세목으로 부자연스럽게 분리해 놓고 다시 이중과세를 조정한다는 점에서 다른 경우의 이중과세조정과 근본적으로 그 성격이 다르다. 재산세라는 세목 하에서도 인별합산금액이 일정금액 이상일 경우 누진세율을 차등적으로 적용하는 것과 현재의 종부세로 과세하는 것과는 내용적인 측면에서 실질적으로 다른 것이 없다. 이러한 성격의 과세는 입법을 해놓고 이중과세를 조정할 것이 아니라 동일한 세목으로 통합하는 것이 합당하기 때문에 처음부터 잘못 입법된 결과이다. 지방세인 재산세와 동일한 성격의 보유세를 국세인 종합부동산세로 신설하면서 지방교부세법 제4조 제1항 제2호에서 종합부동산세 총액을 지방교부세의 재원으로 사용한다고 규정한 것은 세목의 성격을 완전히 무시한 상태에서 국세로 규정하고 그 재원을 모두 지방교부세의 재원으로 규정한 것이므로 무리한 입법의 대표적 사례라고 할 수 있다.

공통적으로 적용되는 공시가격의 문제

공시가격의 문제는 재산세와 종부세라는 조세만의 이슈는 아니다. 왜냐하면 공시가격은 그 가격의 공시목적이 과세기준을 제시하는 목적 이외에 다양한 목적을 가지고 있기 때문이다. 공시가격의 문제는 그 성격상 공시가격의 현실화 문제와 평가대상 항목 간 편차를 줄이는 문제로 대별될 수 있다.
넓은 의미에서 공시가격의 현실화 문제는 그 논의의 맥락상 평가대상 간 편차를 줄이는 문제를 포함할 수 있지만 그 정책의 방향성을 고려하자면 공시가격의 현실화 문제를 좁은 의미로 그 영역을 세분하여 논의를 전개하는 것이 효율적이다.
좁은 의미로 본다면 공시가격의 현실화 문제는 그 방향에 있어서 정책적 결정의 문제이다. 왜냐하면 공시가격의 현실화라는 화두가 조세목적에만 영향을 미치는 것이 아니라 조세목적 이외에도 다양하게 영향을 미치기 때문이다. 그리고 조세목적에만 영향을 미치는 가격을 따로 추출한다고 하더라도 그것이 시가에 근접하는 것만이 절대선(善)이라고 판단할 수는 없다. 왜냐하면 시가에 근접한다는 것 보다는 납세자의 부담능력을 고려하여야 하기 때문이다.
지금까지 시가의 60%~70%의 공시가격수준을 유지한 것도 이러한 목적에 대한 정책적 배려였다고 생각한다. 결국은 세액이 산출되기 전 세액에 영향을 미치는 요소(공시가격, 공정시장가액비율, 세율) 중 어느 요소를 통하여 세액산정에 있어서 안전장치를 가져야 한다는 생각이 있었을 것으로 생각한다. 부동산 가격은 공장에서 생산되는 제품과 같이 그 시가가 추적하기 힘들다는 점, 공시가격 등 행정의 기준으로 적용하는 가액이 시가를 초과하면 안 된다는 점 등이 고려되어 시가보다 일정부분(20~30%) 낮게 가져간 측면이 있다.

또 하나의 문제는 평가대상 항목 간의 편차를 줄이는 문제이다. 이 문제는 현실화 문제와 달리 반드시 지향해야할 문제이다. 평가대상의 유형별, 지역별, 가격대별 등의 불공평은 각종 연구기관에서 그 문제점을 지속적으로 지적해온 바이다. 이 문제는 정책적으로 결정할 문제가 아니고 공평과세를 포함한 효율적인 행정을 위하여 반드시 완수해야 할 과제이다.

공정시장가액비율과 관련된 것

세액을 산정하는 과정에서 공정시장가액비율은 재산세와 종부세의 경우 동일하게 등장한다. 재산세의 경우 -->