(조세금융신문=권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수) 메가시티란?

메가시티란 핵심도시를 중심으로 일일 생활이 가능하도록 기능적으로 연결된 대도시권, 글로벌 비즈니스 창출이 가능한 경제 규모를 갖춘 인구 1000만명 이상의 거대도시를 말한다.

김포시가 서울에 편입될 경우, 지금의 서울시 면적은 약 1.5배로 늘어나고 인구도 1천만 명에 육박하게 되며, 국민의 힘이 언급하고 있는 구리, 하남, 광명시 등 주변 도시를 합치면 메가시티 서울이 탄생한다. 메가시티가 되면 대도시권을 중심으로 행정 효율성이 증대될 수 있다. 즉, 교통, 교육, 환경, 재정 등 다양한 분야에서 행정 경계를 넘어서는 통합적 정책 수립과 집행의 효율적인 관리를 할 수 있다.

또한 도시 경쟁력이 강화된다. 메가시티는 인구와 자본, 기술 등 다양한 요소를 집약한 거대한 경제권을 형성한다. 따라서 글로벌 경쟁력 강화에 기여 할 수 있을 뿐만 아니라 메가시티는 인구와 경제 활동의 집중을 완화하고 작은 단위의 지역 간 교류와 협력을 활성화하는 데 도움이 될 수 있다. 이로 인해 주변지역과 지역 균형발전이 가능해진다.

반면, 메가시티는 인구와 자원의 쏠림현상으로 대도시 집중을 더욱 심화시킬 수 있다. 이러한 현상은 오히려 다른 지방의 쇠퇴와 소멸을 가속화 할 수 있을 뿐만 아니라 메가시티를 구성하는 도시들 간의 융합이 어렵고 이해 상충으로 갈등이 빚어질 수 있다.

이처럼 메가시티는 정치?경제?문화?행정 등 다양한 측면에서 복잡한 문제들을 해결해야 하는 과제가 있어 메가시티는 장?단점이 모두 존재하기 때문에 충분한 연구와 검토가 필요하다.

김포시의 서울시 편입 배경과 실익

지난 10월 30일 국민의 힘 김기현 대표가 경기도 김포한강차량기지에서 열린 수도권 신도시 교통 대책 마련 간담회에서 “김포시는 서울 편입을 원한다”는 김병수 김포시장 건의를 듣고 “내부에서 검토한 결과, 경기도 김포시를 서울시로 편입하는 것이 바람직하다는 결론을 내렸다”고 밝혔다. 이후 갑작스럽게 준비도 없이 쏘아올린 김포시의 서울시 편입 문제는 전국적인 이슈가 되었다.

그러나 더불어민주당은 교통난 해결 등 산적한 과제를 뒤로한 채 총선을 앞두고 내세우는 포퓰리즘 전략이라고 비판하고 있다. 사실 김포시의 숙원사업이 서울시 편입이 아니라 서울지하철 5호선 김포 연장과 9호선이나 GTX가 김포에서 서울로 바로 연결되기를 바라는 것이 시민들의 하나같은 희망이었다.

그런 가운데 김포시장이 서울시장을 만나 김포시의 서울 편입 방안을 공식 제안했다. 그러나 서울시는 당장 찬성도 반대도 못하고 있는 듯 김포시와 연구모임을 만들어 연구해 보자는 정도다.

그러나 향후 김포시의 서울시 편입과 관련해서는 김포 쓰레기 매립지와 관련한 이야기가 오고 갈 가능성이 높다. 서울시의 쓰레기가 실려가는 인천시 수도권 쓰레기 매립지 연장 계약이 2025년 만료 예정이기 때문이다. 하지만, 매립사용권이 서울시와 인천시, 환경부에 있기는 하나, 해당 매립지가 김포에 있어 해당 시의 의견을 무시할 수가 없기 때문이다.

이처럼 김포시가 쓰레기 매립지 이용을 서울 편입을 위한 협상카드로 내놓으면서 김포시는 서울시로 편입될 경우 지하철 연장 등 서울시 주도의 교통 현안을 신속하게 처리해 주기 바랄 것이다. 물론 서울시의 풍족한 재정 등을 이용할 수 있을 것이라는 기대도 할 것이다. 그러나 수도 서울의 북한 접경으로 인한 안보 문제, 김포 일부 지역의 농어촌혜택 등 각종 세제 혜택이 사라지는 문제 등 단점도 많다.

구체적으로 지방자치법에 따르면, 자치구 밑에는 읍면이 아닌 동만을 둘 수 있다. 따라서 대학입시에서 농어촌 특별전형 대상인 김포시 고촌읍과 양촌읍, 통진읍 등이 해당 제도의 대상에서 제외되며, 농촌지역에 적용되는 재산세 감면과 고등학교 수업료 인하, 학자금 무이자 대출, 농민기본소득 등의 혜택도 사라지게 된다.

또 김포 일부 외곽지역은 북한과 맞닿아 있는 접경 지역이기 때문에 안보 문제가 수면 위로 떠오를 수 있다. 김포시가 서울로 편입되면 대한민국 수도 서울은 북한과 맞대고 있는 전방 지역이 된다. 과연 이것이 국가 안보 차원에서 바람직한가 하는 문제는 한번 깊이 있게 생각해 봐야 한다.

이외에 부동산 문제도 있다. 김포시가 서울로의 편입이 확정되면 전반적으로 부동산가격은 상승할 수 있다. 물론 서울에서 가까운 지역부터 가격이 상승할 수 있으며, 멀어질수록 가격이 낮아지는 가격 구배현상이 나타날 수 있다.

김포시민은 무엇을 원할까?

김포시민들이 원하는 것은 서울시 편입이 아니라 사실 지옥철로 변한 골드라인과 1시간, 2시간씩 밀리는 한강대로 등 서울로 진입하는 문제를 해결해 달라고 하는 것이다. 지금 당장 김포시민들이 대중교통을 이용하여 서울로 진입하는 방법은 김포 골드라인을 타고 김포공항까지 가는 방법과 서울 지하철로 환승하는 방법 등 몇 개 되지 않는 버스노선이 전부다. 승용차로 이동하여도 결국 김포한강대로와 연결된 올림픽대로를 이용하는 방법이 전부다.

그런데 올림픽대로는 인천 서구 검단신도시와 청라신도시에서 나오는 차량들과 행주대교에서 합류되다 보니 밀릴 수밖에 없다. 돌아간다고 해도 김포대교를 넘어 자유로를 통한 강북강변도로가 있지만 이 역시 파주 운정지구와 일산, 고양 등지에서 나오는 차량과 합류하여 서울 초입부터 정체되고 있다.

이처럼 김포시 거주자 중 서울로 출퇴근하는 사람들은 다른 서울 인접 도시들보다 휠씬 어려운 출퇴근을 하고 있는 것이다. 이로 인해 김포시민들은 김포 신도시를 조성할 때부터 제기되어 왔던 지하철 5호선 연장을 기대하고 있었으나, 지금까지 아무 진전이 없었고, 지하철 9호선도 마찬가지로 진전이 없다.

김포시민들의 마지막 희망이었던 GTX-D노선 역시 서울이 아닌 부천을 거쳐 서울로 진입하는 노선으로 결정난 이후 김포시민들은 실망감이 컸을 것이다. 결국 김포시민들은 지금까지도 서울 진입 그것도 여의도나 강남 진입이 수월하도록 교통이 개선되기를 바라고 있다.

한마디로 김포시민들은 김포시의 서울시 편입보다도 먼저 교통과 교육문제, 대학병원 하나 없는 의료문제 해결을 기대하고 개선되기를 희망한다. 만일 주민투표에서 서울시로의 편입이 많이 나온다면, 그 이면에는 이런 교통, 교육, 의료문제 등이 해결될 것이라는 기대감에 갖고 찬성하는 사람들도 있을 것이다.

경기도와 김포시민들 대부분은 반대한다

여론조사 전문업체 리얼미터는 경기도 의뢰로 지난 11월 2~5일 만 18세 이상 도민 3004명을 대상으로 ‘김포 등 근접 중소도시를 서울시로 편입하는 것에 대해 어떻게 생각하는가’에 대한 설문조사 결과를 12일 발표했다.

리얼미터에 따르면 경기도민의 66.3%(매우반대 53.1%, 반대하는 편 13.2%)가 ‘반대한다’에 답했다. ‘찬성한다’에 답한 비율은 29.5%(매우찬성 18.1%, 찬성하는 편 11.4%)였고, ‘잘 모르겠다’는 4.2%였다. 결국 모든 연령대에서 반대 의견이 많았다. 이중에서도 40대(반대 73.8% vs 찬성 23.2%)와 50대(70.8% vs 27.3%), 30대(70.2% vs 27.1%), 만18~29세(70.1% vs 23.7%)의 반대 의견이 70%를 웃돌았다.

70세 이상에서는 찬성 의견이 42.4%로 다른 연령대보다 높았다. 경기남부(반대 65.9% vs 찬성 29.5%)와 북부(67.6% vs 29.5%)도 전체 결과와 유사하게 나타났다. 31개 시?군별로 보면 의왕 73.5%, 파주 73.3%, 양주 73.0%, 화성 72.5% 등 순으로 반대 의견을 택한 비율이 높았다.

반대로 광명 47.4%, 구리 41.5%, 하남 38.5% 등의 순으로 편입 가능성이 있는 지역주민들 찬성이 다소 높은 것으로 나타났다. 편입 대상인 김포의 경우, 반대는 61.9%, 찬성은 36.3%로 집계됐다. 이번 조사의 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±1.8%포인트다. 결국 대부분의 국민이 반대하고 있다.

또한 11월 6일부터 엠브레인퍼블릭?케이스탯리서치?코리아리서치?한국리서치 등 4개 여론조사기관이 사흘간 공동으로 휴대전화 가상번호 100%에서 추출한 전국 18세 이상 남녀 1001명 대상, 전화조사원 면접 방식으로 전국지표조사(NBS) 11월 2주치 결과에 따르면, 이들 기관이 ‘김포시 등 서울 주변 도시를 서울시로 편입하자는 논의에 대해 어떻게 생각하느냐’고 물은 데 대한 답은 ‘현실성을 고려하지 않은 선거용 제안이다’라는 응답이 68%, ‘효과적인 도시경쟁력 강화 방안이다’라는 답이 19%로 집계됐다.

특히, 선거용 제안이라는 응답은 전국적으로도 대구?경북(54%), 부산?울산?경남(59%) 등 영남권에서도 과반을 차지했고, 당사자 격인 수도권에서는 서울 70%, 인천?경기 74%로 전국 평균보다 더 높았다.

재미있는 조사는 바로 이념 성향별로도 진보(86%:7%)는 물론 중도(78%:12%), 보수층(47%:40%)에서 모두 오차범위를 넘어 ‘선거용’이라는 의견이 앞섰다. 총선 관련 설문에서 ‘국정운영을 더 잘하도록 정부와 여당에 힘을 실어줘야 한다’고 응답한 층에서도 김포 편입 주장을 ‘선거용 제안’으로 본다는 이들이 47%, ‘효과적 방안’이 35%로 나타났다.

이 조사는 4개 여론조사 기관이 언론사 의뢰 없이 자체 시행한 것으로 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±3.1%포인트다. 정부와 여당은 이러한 결과를 고려하여 김포시의 서울 편입 문제를 접근해야 한다. 특히, 총선을 앞두고 있는 국민의 힘은 국민생각을 겸허히 받아들여야 한다.

행정중심복합도시 건설과 공공기관 지방 이전 왜 했는가?

과거 정부의 서울 행정수도 이전 구상은 1963년부터 1979년까지 집권한 박정희 정부 때부터 시작되었다. 당시 끝없는 인구 유입으로 과밀화 되어가는 서울은 북한과의 전쟁이 다시 일어날 경우 많은 인명피해가 발생할 것이며 서울에 수많은 정부 각계 부처가 밀집되어 있어 북한의 포 사격에 치명적인 피해를 받을 수 있다는 생각에 안보 문제를 해결하고자 행정수도 건설을 계획했던 것이다.

하지만 1979년 박정희 대통령이 서거하면서 행정수도 이전이라는 국가 프로젝트는 중단되었다. 그러다가 2003년부터 2008년까지 집권한 노무현 대통령 재임 기간에 다시 힘을 얻어 2003년 “신행정수도 건설 특별법”이 국회를 통과하였고, 이에 사회 각계각층의 지지와 반발이 일어났다.

당시 박근혜 전 한나라당 대표는 지지를, 이명박 서울시장은 반대를 표명하기도 하였다. 결국 2010년 12월 27일 “세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법”이 공포되었고, 행정수도의 명칭은 세종특별자치시로 확정되어 2012년 7월 1일 세종특별자치시가 출범하게 되었다. 지금은 정부 각계 부처의 건물, 인프라 및 주거지역 건설로 약 40만명의 주민을 수용하고 지속 가능한 도시를 구축하고 있다.

따라서, 세종특별자치시를 만든 것은 수도권에 몰리는 정치?경제?문화 등 집중화되는 수도권 인구를 분산하고 지방균형발전을 꾀하겠다는 측면에서는 매우 바람직했다. 그러나 세종특별자치시 설치로 늘어난 인구 약 40만 명이 자연적 인구 증가가 아닌 사회적 인구 증가라는 점이다.

이로 인해 인근 농촌지역 인구가 도시로 유출되어 농촌지역은 점점 쇠퇴하고 슬럼화될 수밖에 없어 어쩌면 인근 농촌지역이 가장 큰 피해지역이라고 해도 과언이 아닐 것이다. 그동안 수도권의 과밀을 막겠다고 세종특별자치시도 만들었고 공공기관 지방 이전을 함으로써 지역 균형발전과 양극화가 해소될 것이라는 생각에 추진했지만 과연 이로 인한 지역 균형발전과 수도권과 지방의 양극화가 얼마나 해소되었는지 되돌아보고 중간평가를 해야할 때가 되었다.

지방이 쇠퇴하고 있다

김포가 서울로 편입될 경우 구리, 하남, 과천, 광명, 고양시 등 다른 서울 인접 도시에서도 같은 주장이 나올 수 있다. 수도권 도시들이 스스로 독자 생존하지 못하면 점점 서울 의존도는 높아질 것이다. 그렇다고 국가균형발전 차원에서 무분별하게 서울만을 확장시킬 수는 없다.

메가시티 서울을 만드는 것이 능사는 아니다. 앞으로 20년만 지나면 우리나라도 일본처럼 지방 중소도시들은 쇠퇴가 아닌 소멸의 위기에 처할 수 있다. 지난해 출산율은 0.78명이었으나, 올해는 0.7명을 지키기가 어려워질 수 있다는 예측이 나온다. 대도시는 물론 지방으로 갈수록 아이의 울음소리가 들리지 않은지 오래다.

또한 지방 중소도시들이 늙어가고 있으며 농촌지역은 빈집이 생각보다 많아지고 있다. 이미 충북 괴산군 청안면 부흥마을 백봉초등학교에는 76년의 전통을 자랑하며 1970년대 전교생이 1천 여명에 달했던 학교지만 이농과 인구감소, 고령화 등으로 학생 수가 급감하여 2017년 학생 수는 전교생이 17명, 병설 유치원생 2명으로 급감했다. 500여명의 주민 대부분 60대 이상 노인들이어서 초등학교에 입학할 아이들이 없는 것이다. 2018년에는 입학생이나 졸업생이 전무했다. 이런 추세라면 폐교는 불 보듯 뻔했다.

배움의 터일 뿐 아니라 마을의 문화 거점 역할을 했던 백봉초등학교가 문을 닫는 것을 지켜볼 수 없었던 주민들은 학교 살리기에 발 벗고 나섰다. 2015년 정부의 창조적 마을 바꾸기 사업지원 대상에 선정돼 42억원의 사업비를 받은 주민들은 7억 5000만원을 들여 지난해 2월 6가구가 입주할 수 있는 연립주택을 지었다. 그리고 자녀를 백봉초등학교에 전학시키는 도시민들에게 연립주택을 무상제공하고 관리비 5만원만 내면 초등학생 자녀가 백봉초등학교를 졸업할 때까지 거주할 수 있다.

괴산군도 9억 3000만원을 들여 올해 초 6가구 규모의 두 번째 둥지를 짓고 입주자를 모집했다. 그런데 전국에서 신청이 쇄도하여 100여 가구가 몰렸다. 그 결과 백봉초등학교 학생 수는 초등생 37명, 유치원생 15명으로 크게 늘어났다. 이처럼 폐교 위기에 몰린 농촌 학교들이 전국에 산재해 있다. 마을도, 지방정부도 그리고 국가도 지방소멸을 막을 수 있는 대책이 시급한 때이다. 그래서 서울로, 서울로만을 외칠 수는 없는 이유이다.

지방산업단지를 첨단산업단지로

지난 1962년 박정희 대통령 당시 경제개발 5개년계획으로 산업화를 출발한 지 지난해가 꼭 60년 환갑이 되었다. 경제개발 5개년계획을 추진할 당시에는 대부분 장치산업 중심이었다. 그러나 이제는 점점 첨단산업으로 바뀌고 있어 공업단지를 첨단산업단지로 바꿔야 할 때가 되었다.

예전에 만든 산업단지들은 대부분 조성 당시 만든 업종 제한 규정에 첨단기업 입주가 불가능하며 신규 투자가 끊겨 설비 노후화와 악취 등 주민 민원이 쏟아지고 있다. 또한 당시의 업종은 대부분 현재는 기피시설이 되어 청년근로자는 물론 고급인재들이 외면하고 있다. 뿐만 아니라 당시의 산업구조와 국민 경제력 등으로 차량주차 문제는 걱정되지 않았지만 요즘 자동차가 늘어나면서 공단 주변지역은 주차로 몸살을 앓고 있다.

따라서 최근 조성되는 산업단지와 예전의 산업단지는 비교조차 되지 않는다. 그러니 고급 인력이나 젊은 층 인력이 과거의 업종과 공단에서 근무를 하지 않으려 하니 수도권으로 인재가 몰리는 현상이 나타나는 것이다. 당시 조성되거나 조성이 시작된지 20~30년이 지난 산업단지들은 한국 경제 발전의 밑거름이 되었지만 이제는 늙어가고 있다. 그래서 미래형 첨단산업단지로 바꾸는 산업단지 대개조가 필요하다.

다시 말하면 동?서?남해안 노후 산업단지의 재생사업은 이제부터 시작되어야 한다. 그래야만 국가균형발전이 이뤄지며, 수도권과 지방의 양극화도 줄일 수 있다. 지방에 첨단산업단지를 만들게 되면 좋은 일자리가 만들어져 젊은 사람들이 꼭 서울로, 경기도로 올 필요가 없다.

오히려 수도권에서 지방 첨단산업단지나 연구단지로 이주를 희망하는 사람들도 있을 것이다. 늙어가는 지방산업단지를 재생사업하면 산업이 살아나고 제조업이 살아나며 중소기업이 육성되어 국가 경쟁력이 향상된다.

광역 거점도시와 하위 거점도시 구성

그래서 지금은 김포가 서울로 편입되는 것을 고민할 때가 아니다. 어떻게 하면 국가균형발전을 꾀하면서 지역경쟁력은 물론 국가경쟁력을 강화해 나아갈 것인지 더 고민을 하고 집중해야 할 때다.

특히, 러시아의 우크라이나 침공, 하마스의 이스라엘 침공 등 세계는 전쟁으로 불안하다. 이로 인한 유가 상승과 더불어 불안한 대외경제, 우리 수출시장도 어렵고 내수시장도 어려워지고 있으며 고금리, 고환율로 소비는 위축되고 있다. 6월부터 흑자로 돌아선 무역수지가 불황속 흑자라는 것을 인식해야 한다. 수출이 줄었는데 수입은 더 줄어서 흑자가 난 것이다.

지금은 대한민국의 저력을 보일 때다. 소모적 논쟁보다는 실리적 논쟁이 필요한 시기다. 예전에는 인구가 바로 도시경쟁력이었다면 펜데믹 이후 이제는 오프라인시장도 중요하지만 온라인시장도 매우 중요하여 이를 동시에 관리하고 성장시켜야 한다. 몸집만 키운다고 경쟁력이 있는 것은 아니다. 메가시티 서울이 먼저가 아니다. 인구 감소 등으로 축소되고 있는 지방 중소도시부터 성장시킨다면 그것이 바로 지방균형발전을 꾀하는 일이며 그것이 바로 대한민국의 국가경쟁력을 향상시키는 일이다.

그런 점에서 국토의 균형발전을 위해 몇 개의 광역 거점도시 육성도 필요하다. 물론 광역 거점도시 밑에 하위 중소도시와 경제, 사회, 문화적으로도 연계될 수 있도록 작은 단위의 거점도시가 만들어져야 지방이 쇠퇴하지 않고 균형발전을 할 수 있다.

행정구역 재편은 생활권 중심으로

뿐만 아니라 행정구역재편 문제는 정치적 논리로 접근할 것이 아니라 생활권 중심으로 재편되어야 한다. 예를 들면 강원도 철원군은 생활권이 경기도 포천시다. 그러나 행정구역은 강원도 철원군이다. 또한 성남시 분당구의 서측편에 있는 용인시 수지구는 일부가 수원 생활권이며 일부는 성남 분당 생활권이다.

뿐만 아니라 수원IC를 나가면서 수원쪽 흥덕지구는 용인시 기흥구이나 생활권은 수원속에 더 가깝다. 한마디로 경부고속도로 하행선 서측편은 수원에 가까운 생활권이다. 이런 곳은 여기뿐만 아니라 지방도 많다. 이천시 장호원읍과 음성군 감곡면의 감곡면은 다리 하나 사이에 경기도와 충청북도로 갈라지지만 생활권은 장호원읍에 속한다.

그래서 행정구역 재편은 즉흥적으로 결정할 것이 아니라 여야가 머리를 맞대고 심사숙고하여 법률적으로 행정구역 재편을 생활권 중심으로 재편해야 한다. 그래서 선거를 앞두고 선거용 도시편입과 재편 문제를 들고 나오는 것은 바람직하지 못하다. 청주시가 청원군과 합병하는데는 약 20년이 소요되었다.

김포시 역시 서울시 편입 문제를 넘어야 할 산이 많기 때문에 시간은 많이 걸릴 것이다. 그래서 도시편입 문제는 정치적 논리로 접근할 것이 아니라 도시와 국가경쟁력 차원에서 접근해야 한다. 이번에 쏘아올린 김포시의 서울시 편입문제는 김포시 뿐만 아니라 서울시를 둘러싸고 있는 인근 도시들과의 융합문제도 함께 중장기적 과제로 고민해 봐야 한다. 물론 주민들의 의견도 충분히 들어야 한다.

[프로필] 권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수

o(현)(사)한국부동산융복합학회 회장, (사)대한부동산학회 명예회장

o(현)한국경제평론가협회 부회장

o(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원

o(현)국토교통부 주택공급혁신위원회 위원

o(현)국토교통부 성과관리평가위원회 위원