수탁책임보고기능의 강화를 통한 국가결산보고서의 활용성 제고방안
발생주의 도입 4년차인 우리나라에서 발생주의에 의해 작성된 국가재무제표의 재무정보를 국가재정운영 등에 보다 적극적으로 활용하기 위한 고민이 필요한 시점이다. 그런데 국가재무제표의 주된 기능은 정보이용자 측면보다 작성자 측면에서 국민들에게 정부가 국가경영의 수탁책임을 보고하는 것이다. 따라서 국가재무제표의 활용도를 높이기 위해서는 국가 재무제표의 수탁책임보고 측면에서의 접근이 필요하다.
해외사례를 보더라도 주요 해외국가들은 국가결산보고서를 정보이용자가 아닌 정보제공자 측면에서 정부의 수행 역할에 대한 정보 제공에 활용하고 있다. 예를 들어, 미국의 Citizens’ Guide와 뉴질랜드의 Snapshot 등 국가결산보고서의 요약본에서는 재정수익(어디에서 얼마나 창출되었나?), 재정운영원가(어디에 얼마나 쓰였나?), 정부는 어떤 빚을 얼마나 부담하고 있나?, 정부는 어떤 자산을 얼마나 소유하고 있나? 등의 이해하기 쉬운 표현으로 정부의 국가경영에 대한 수탁책임을 효과적으로 전달하고 있다.
문제는 현재의 국가결산보고서가 수탁책임보고기능을 적절하게 수행하고 있지 못하다는 것이다. 가령 이해가능성 측면에서, 정도진•김종현(2014)의 설문조사 결과(이하 ‘설문조사’)에 따르면 현행 국가결산보고서에 대한 이해가능성은 ‘보통(3.0)’보다 낮은 수준으로 국가결산보고서의 이해가능성 제고 노력이 필요함을 확인할 수 있다. 또한, 세입세출(수입지출)결산과 재무제표의 유용성에 대해서는 ‘보통(3.0)’보다 높은 수준으로 응답하지만, 결산개요와 성과보고서의 유용성에 대해서는 ‘보통(3.0)’보다 낮은 수준으로 응답하여, 서술형 또는 계량화된 정부의 수행성과에 대한 보고기능이 제대로 역할을 하지 못하고 있음을 알 수 있다.
이에 현행 제도적 환경에서 국가재무제표의 수탁책임보고기능에 초점을 맞춰 위탁자인 국민들의 이해가능성을 높이기 위한 단기 실행과제들을 다음과 같이 제안한다.
(1) 국가결산보고서의 분리보고
현행 세입세출결산은 현금주의를 적용하고 국가재무제표는 발생주의를 적용하는 이원적 구조임에도, 국가결산보고서는 이를 모두 포함하여 하나의 보고서 형식으로 보고하고 있다. 이로 인한 과도한 분량은 국민들의 국가결산보고서에 대한 이해가능성과 접근성에 장애가 된다. 따라서 현행 국가결산보고서에서 재무제표 부분을 분리하여 보고할 필요가 있다. 일례로, 미국(271쪽), 영국(224쪽), 뉴질랜드(188쪽), 호주(218쪽) 등 주요 해외국가들의 국가결산보고서는 우리나라의 1,479쪽보다 훨씬 적은 분량이다. 설문조사에서도 현행 국가결산보고서의 분량에 대해 ‘보통(3.0)’보다 ‘많은 편’에 가까운 3.52로 응답하였으며, 국가결산보고서에서 재무제표를 분리하여 제공하는 것이 타당한지에 대해 ‘보통(3.0)’보다 ‘그렇다’에 가까운 3.61로 응답하였다.
(2) 대국민보고서 작성 및 홍보
국가결산보고서의 수탁책임기능을 충실히 수행하기 위해서 현행 ‘결산개요’와 달리, 해외국가들의 Citizen’s Guide나 Snapshot처럼 전문적인 지식이 없더라도 누구나 국가 재무제표에 대한 정보를 쉽게 이해할 수 있도록 대국민보고서를 작성·홍보에 활용한다. 해외 국가들의 경우, 미국의 A Citizen’s Guide는 백악관 행정관리예산국과 재무부가 협력하여 작성하고 있으며, 미국 정부의 현재 재정상태 및 재정건전성을 포함한 주요 재무 topics을 8페이지로 요약해서 보여주고 있다. 영국의 통합재무제표 요약보고서(WGA summary report_key facts and figures)는 국제회계기준에 기초하여 작성하고 있으며, 수익 및 지출, 소유하고 있는 자산과 갚아야 할 부채에 대해 보여준다. 뉴질랜드의 A Snapshot of the Financial Statements of the Government는 정부의 재무성과 및 상태에 대해 일반 국민들이 쉽게 이해할 수 있도록 그래프 및 그림으로 표현하고 있다. 이러한 보고서들의 공통된 특징은 전문적인 회계용어 대신 국민들이 쉽게 이해할 수 있도록 국가 재정상태와 운영결과를 보여준다는 것이다.
(3) 필수보충정보와 부속명세서의 주 재무제표화
현행 재정운영표는 부처별 재정운영성과에 초점을 두고 있어, 국가재정 전체의 운영성과를 파악하기 위해서는 ‘수익·비용 성질별 재정운영표’를 확인하여야 한다. 한편, 우리나라의 경우 현금흐름표 대신 ‘총잉여금·재정운영결과조정표’를 통해 총잉여금(예산회계 결산)과 재정운영결과(재무회계 결산) 간의 차이내역을 확인할 수 있다. 그런데 현재 수익·비용 성질별 재정운영표와 총잉여금·재정운영결과조정표는 필수보충정보로 제공되고 있어, 제공되는 정보의 유용성을 고려하여 주된 재무제표에 포함할 것을 제안한다. 더불어, 재무제표의 각 계정과목에 대한 구체적인 부속명세서도 해외 및 민간기업 사례에 비춰 주석으로 재무제표에 포함할 것을 제안한다. 국가재무제표 작성에 IFRS를 적용하고 있는 영국, 호주, 뉴질랜드는 일반적인 손익계산서 형태와 유사한 양식의 손익계산서와 재정운영표로 발생주의에 따른 국가의 재정운영상태를 나타내고 있으며, 현금흐름표도 작성·공시하고 있다.
(4) 주석번호 표기 및 재정지표의 확대
해외 및 민간기업의 사례를 벤치마킹하여 국가 재무제표의 본문에 ‘주석번호’를 표기함으로써 주석정보에 대한 접근성을 제고한다. 이로 인하여 재무제표 본문에서는 적절한 정보량을 제공하고 주석을 통해 세부설명을 충분히 제공함으로써, 정보전달의 효율성과 충분성도 제고될 것으로 기대된다. 참고로 설문조사에 따르면, 현행 주석 정보내용과 정보량의 적정성은 ‘보통(3.0)’보다 낮은 2.81 수준이다.
현행 국가결산보고서의 ‘결산개요’에서는 8개의 재정지표를 제공하고 있으며, 설문조사에 따르면 모든 재정지표의 적정성이 보통(3.0)보다 높게 나타났다. 그럼에도 단기채무상환능력비율, 관리운영비율, 미래세대 유형자산 부담비율 등 재정지표 후보군에 대한 적정성을 설문조사한 결과, 응답자의 약 38%가 제시된 추가적인 재정지표에 대한 필요성에 동의하였다. 따라서 단기 실행과제로 국가결산보고서에서 공시되는 재정지표의 확대를 고려할 필요가 있다.
한편, 현행 제도적 환경에서 국가 재무제표의 수탁책임보고기능의 고도화를 위해 중장기적으로 검토할 과제들을 다음과 같이 제안한다.
(1) 국가 재무제표의 책임성 강화
국가 재무제표의 수탁책임보고기능 측면에서 정부는 국가 재무제표를 통해 해당연도 동안 정부가 국민들로부터 수령한 세금 등을 사용하여 공공서비스 제공 등 적정한 활동을 수행하였는지를 보고한다. 이때 국가 재무제표의 신뢰성과 책임성을 강화하기 위해 기획재정부장관의 메시지와 경영진단의견서(MD&A) 및 감사원장의 결산검사 의견서를 작성·공시할지에 대한 중장기적인 검토가 필요하다. 해외국가들은 국가결산보고서에 기획재정부장관의 메시지와 경영진단의견서(MD&A) 및 감사원장의 결산검산 의견서를 포함하고 있다.
(2) 재정상태표와 재정운영표의 구조 및 표시방법의 개선
해외 및 민간기업 사례를 벤치마킹하여 재정상태표와 재정운영표의 본문은 적절한 정보량을 제공하도록 간단명료하게 표시하되, 주석을 통해 세부설명을 충분히 제공하는 방안에 대한 검토가 필요하다. 또한, 재정운영표는 일반적인 손익계산서와 유사하게 비교환수익 등과 프로그램수익에서 프로그램총원가를 차감하는 형식 등으로 작성하는 방안에 대한 검토도 필요하다. 실례로, 미국과 영국 등 주요 해외국가들에서는 국가 재무제표 본문에서 주요 계정과목만을 나타내고, 각 계정에 대한 세부내용은 주석에서 설명하고 있다. 한편, 발생주의 예산회계를 사용하고 있는 영국, 호주, 뉴질랜드는 재정운영성과에 대해 일반적인 손익계산서와 유사한 양식으로 보고하고 있다. 그리고 현금주의 예산회계를 사용하고 있는 미국의 경우 우리나라의 재정운영표와 마찬가지로 부처별 총원가를 순원가표(Statement of Net Cost)에서 표시하되, 발생주의에 의한 수익 및 추정의 변경으로 인한 손익 금액을 운영 및 순자산변동표(Statement of Operations and Changes in Net Position)에서 추가로 제공하여 일반적인 손익계산서에서 알 수 있는 정보를 모두 공시하고 있다.
이상의 내용을 요약하면, 국가결산보고서의 활용성 증대 및 내실화를 위한 단기 실천과제로 다음을 제시한다. 첫째, 국가결산보고서에서 국가 재무제표를 분리하여 보고한다. 둘째, 전문적인 지식이 없더라도 누구나 쉽게 이해할 수 있는 대국민보고서를 작성 및 홍보에 활용한다. 셋째, 수익비용 성질별 재정운영표와 총잉여금·재정운영결과조정표를 주된 재무제표에 포함시킨다. 넷째, 국가결산보고서의 부속명세서를 재무제표의 주석에 포함하고, 재무제표의 본문에 주석번호를 기재한다. 다섯째, 현행 8개의 재정지표 이외에 추가의 재정지표 확대를 고려한다. 또한, 국가결산보고서의 활용성 및 내실의 고도화를 위해 다음의 중장기 검토과제들을 제안한다. 첫째, 결산보고서에 기획재정부장관의 메시지와 경영진단의견서(MD&A) 및 감사원장의 결산검사 의견서를 포함하여 작성·공시한다. 둘째, 재정상태표와 재정운영표의 본문에서는 주된 계정과목을 간단·명료하게 표시하고, 주석을 통해 세부설명을 충분히 제공하도록 개선한다. 셋째, 수익·비용 성질별 재정운영표를 일반적인 손익계산서와 유사하게 비교환수익 등과 프로그램수익에서 프로그램총원가를 차감하는 형식 등으로 작성한다.
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