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Ⅰ. 들어가며

2025년 10월 15일 국토교통부, 기획재정부, 금융위원회 등 관계부처는 합동으로 “주택시장 안정화 대책”을 발표하였습니다. 그 배경에는 최근 서울 및 경기도 일부 지역을 중심으로 주택가격 상승세와 매매 거래량 증가세가 가팔라지는 등 주택시장 불안이 확산된 상황이 있습니다. 이로 인한 집값 상승 기대 심리가 가수요 유입 가능성을 키우는 상황에 선제적으로 대응하기 위한 정부의 강력한 조치입니다. 주택시장 안정화 대책은 크게 수요 관리 강화, 주택공급 확대, 그리고 시장 질서 확립이라는 세 가지 축으로 구성되어 있습니다. 단기적인 투기수요 억제부터 중장기적인 시장 안정화 기반 구축까지 포괄적인 목표를 담고 있습니다. 정부는 이번 대책을 통해 시장의 불안정성을 조기에 차단하고, 실질적인 주거 안정 기반을 마련함으로써 서민 주거 안정을 최우선 과제로 삼겠다는 강력한 의지를 표명하였습니다.
이하에서는 주택시장 안정화 대책의 세 가지 핵심 축을 중심으로 주요 내용을 설명하겠습니다. 또한 규제지역 확대, 금융규제 강화, 주택공급 확대, 부동산 불법행위 근절을 위한 범정부 차원의 감독 강화 방안에 대해서도 살펴보겠습니다.

Ⅱ. 주택시장 안정화 대책의 내용

1. 수요 관리

가. 조정대상지역 및 투기과열지구 확대 지정

최근 주택시장 과열 양상과 집값 상승 기대 심리에 따른 가수요 유입 가능성을 조기에 차단하기 위해 조정대상지역, 투기과열지구 및 토지거래허가구역(이하 “규제지역”이라 함)을 대폭 확대 지정하였습니다. 이는 수요 관리를 통해 주택시장의 불안 확산을 방지하기 위한 핵심 조치입니다.
기존에 이미 규제지역으로 지정된 서울시 강남구, 서초구, 송파구, 용산구 4개 자치구는 규제지역 지위가 그대로 유지되며, 이를 제외한 서울의 나머지 21개 자치구 전체와 최근 주택 가격이 가파르게 상승하고 있는 경기도 내 12개 지역이 규제지역으로 신규 지정되었습니다. 이로써 서울시 전역이 규제지역으로 묶이게 되었습니다.

<표 1> 규제지역 확대 지정

나. 부동산 금융규제 강화

금리 인하 기조로 인해 풍부한 유동성이 부동산 시장으로 과도하게 유입되는 것을 방지하기 위해 <표 2>와 같이 주택담보대출 한도 차등 강화, 스트레스 금리 상향, 그리고 전세대출 규제로 부동산 금융규제를 강화하였습니다.

<표 2> 부동산 금융규제

다. 규제지역 지정에 따른 세제와 거래 등에 대한 규제

(1) 조정대상지역 및 투기과열지구의 규제 ① 다주택자에 대한 취득세 중과
부동산을 취득할 때 내는 취득세는 투기적 수요를 억제하기 위해 주택 수에 따라 세율이 <표 3>과 같이 크게 높아집니다. 조정대상지역은 주택 가격 상승률이 높아 투기가 성행하거나 성행할 우려가 있는 지역이 지정됩니다.
이 지역의 주택 취득에 대해서는 투기적 수요를 차단하기 위해서 일반 세율(1~3%)의 최소 4배에서 최대 12배까지 취득세를 중과합니다. 이는 투기적 수요를 근본적으로 억제하기 위한 조치로서, 다주택자가 시세 차익을 목적으로 주택을 추가로 매입하는 행위를 경제적으로 비효율적이게 만드는 효과를 갖습니다.
또한, 다주택자의 주택시장 진입을 막아 실수요자의 주택 취득을 용이하게 하고, 결과적으로 주택가격의 급격한 상승을 억제하기 위한 것입니다.

<표 3> 다주택자에 대한 취득세 중과
다주택자에 대한 취득세 중과세율을 적용하기 위한 주택 수 산정은 단순히 본인 명의의 주택만 포함하는 것이 아니라, 세대(가구) 전체가 보유한 주택 수를 합산(세대 합산)하여 판단합니다.
다만, 부부가 아닌 만 30세 이상 자녀나 일정 소득 이상의 자녀가 세대를 분리한 경우 등은 주택 수 산정 시 별도의 세대로 보아 제외될 수 있습니다.

② 다주택자에 대한 양도소득세 중과 및 장기보유특별공제 배제
다주택자가 조정대상지역에 소재한 주택을 매도한 경우, 양도소득세 세율은 기본세율(6%~45%)에 20%p 또는 30%p가 가산된 중과세율이 적용됩니다.
1세대 2주택자는 기본세율에 20%p를 가산하여 26%~65%의 세율이, 1세대 3주택 이상인 자는 기본세율에 30%p를 가산하여 36%~75%의 중과세율이 적용됩니다. 이는 다주택자의 투기수요를 억제하고 매물 출회를 유도하기 위한 조치입니다.
다만, 보유기간이 2년 이상인 주택을 2026년 5월 9일까지 양도하는 경우, 해당 주택은 과배제 주택으로 인정되어 양도소득세가 중과세에서 제외됩니다.
즉, 다주택자가 조정대상지역에 내 2년 이상 보유한 주택을 2026년 5월 9일까지 양도하면 양도소득세가 적용되지 않습니다.
한편, 주택을 3년 이상 장기간 보유한 경우에는 물가 상승 및 명목 소득 증가분을 고려하여 양도차익의 일정 비율(최대 30%)을 장기보유특별공제로 공제할 수 있습니다. 그러나 다주택자가 조정대상지역 내 주택을 양도하면서 중과세율이 적용되는 경우에는 장기보유특별공제는 적용받을 수 없습니다.

③ 1세대 1주태 양도소득세 비과세 요건 강화
1세대가 1주택을 2년 이상 보유한 후 양도하는 경우에는 양도소득세가 과세되지 않습니다. 다만, 주택을 취득할 당시 해당 주택의 소재지가 조정대상지역에 해당하는 경우, 2년 이상 보유 외에 2년 이상 거주 요건을 추가로 충족하여야 합니다.
즉, 주택을 취득할 때 그 주택의 소재지가 조정대상지역인지 여부에 따라 1세대 1주택에 대한 양도소득세 비과세 요건이 달라집니다. 이 내용을 정리하면 <표 4>와 같습니다.

<표 4> 1세대 1주택에 대한 양도소득세 비과세 요건
(2) 토지거래허가구역의 규제 ① 지정 목적과 대상 지역
토지거래허가구역 신규 지정 목적은 투기수요를 차단하고 실수요자 중심의 시장 진입을 유도하는 데 있습니다. 토지거래허가구역은 투기과열지구와 동일하게 지정되었으며, 이는 주택시장에 대한 규제 효과를 최고 수준으로 극대화하기 위한 정책적 조치입니다.
이처럼 강력한 규제 방안을 두 가지로 중첩시킨 이유는 투기적 수요를 근본적으로 차단하기 위함입니다. 이상의 내용을 정리하면 <표 5>와 <표 6> 같다.

<표 5> 지정 목적 : 투기 방지 및 실거주 유도
<표 6> 토지거래허가제와 투기과열지구 연계 규제 효과
② 대상 물건 및 효력 발생일
주택시장 안정화 대책에 따라 지정된 토지거래허가구역은 토지 전체가 아닌 특정 주택 유형의 거래를 대상으로 하고 있습니다. 이에 따라 토지거래허가구역의 대상 물건과 효력 발생일은 <표 7> 및 <표 8>과 같습니다.

<표 7> 대상 물건 : 특정 주택 유형 집중 규제 1) 토지거래허가구역 내에서 토지거래계약을 체결할 때 일정 면적을 초과하는 토지에 대해서만 관할 시·도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 허가를 요하지 않는 기준 면적은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 시행령에 따라 용도지역별로 정해져 있으며, 지역별 투기 상황에 따라 별도로 강화하여 공고하는 경우가 많다. 국토교통부 장관 또는 시·도지사는 허가구역을 지정할 당시 거래 실태를 고려하여 기준 면적의 10% 이상 300% 이하의 범위에서 따로 정하여 공고할 수 있다. 도시지역의 주거지역 60㎡ 이하 면적은 허가가 필요하지 않다. 그러나 국토교통부 장관이 공고(국토교통부 공고 제2025-1219호, 2025.10.15.)를 통해 해당 면적을 최소 적용 요건인 6㎡(60㎡×10%) 이하로 하였다. 토지거래허가구역의 지정기간은 2025년 10월 20일부터 2026년 12월 31일까지이다.
<표 8> 토지거래허가구역의 효력 발생일
③ 주요 효과 및 제한 사항
토지거래허가구역으로 지정되면 해당 지역 내 대상 물건을 거래하는 경우, <표 9>와 같이 관할 지방자치단체의 허가를 받아야 합니다. 허가를 받은 후에는 일정 기간 실거주 의무가 부과됩니다.²⁾ 2) 토지거래허가구역으로 지정되면 해당 지역의 토지나 아파트를 매매할 때 지방자치단체의 허가를 받아야 하고, 매수자는 2년간 실거주를 해야 한다. 이 때문에 갭투자(전세 끼고 매매)가 사실상 금지 된다. 이로 인해 토지거래허가구역에 따른 규제를 회피하기 위해 일부 수요자들은 경매시장으로 눈을 돌리고 있다. 경매는 토지거래허가구역 내 구청으로부터의 거래 허가와 실거주 의무 등 까다로운 규제를 받지 않아도 되기 때문이다. 이는 부동산 거래 신고 등에 관한 법률 제14조에서 민사집행법에 따른 경매를 토지거래계약 허가 대상에서 제외하고 있기 때문이다.
<표 9> 토지거래허가제의 규제 내용
(3) DSR의 역할과 규제 ① 대출 한도 결정의 핵심 지표
DSR(총부채원리금상환비율)은 금융당국이 설정한 특정 비율(예: 40% 또는 50%)을 기준으로 대출 한도를 결정하는 핵심 척도입니다. 이 비율이 높을수록 차주의 상환 부담이 크다는 것을 의미이므로 DSR이 규제 비율을 초과하면 신규 대출 한도가 축소되거나 대출 자체가 거절될 수 있습니다.

② DTI와의 차이점
DSR이 DTI(총부채상환비율)보다 대출자의 상환 능력을 훨씬 엄격하게 평가하는 지표입니다. 두 지표의 차이점은 <표 10>과 같습니다.

<표 10> DSR과 DTI의 차이점 3) DSR은 대출 심사 시 가장 엄격하게 적용되는 지표로서 차주가 보유한 모든 가계 대출의 연간 원리금 상환 부담을 차주의 연간소득으로 나누어 산정한다[(모든 대출의 연간 원리금 상환액 합계 ÷ 차주 연간소득) × 100%]. 4) DTI는 DSR보다 상대적으로 완화된 지표로서 주로 주택담보대출과 관련된 부채 상환액에 초점을 맞춘다[((해당 주택담보대출의 연간 원리금 상환액 합계+기타 부채의 연간 이자 상환액) ÷ 차주 연간소득)) × 100%].
③ DSR을 활용한 규제
1주택자의 전세대출 규제가 강화되었습니다. 1주택자가 수도권 또는 규제지역에서 임차인 자격으로 전세대출을 받는 경우, 해당 전세 대출의 이자 상환분을 차주의 DSR에 반영하도록 하였습니다. 이는 1주택자의 추가적인 부채 부담을 DSR을 통해 관리함으로써 투기적 수요를 억제하려는 목적입니다.

2. 부동산 시장 질서 확립 및 감독 강화

가. 부동산 거래 불법행위 근절을 위한 범정부 대응

범정부 차원의 단속은 부동산 거래의 불법행위와 투기수요 유입을 근절하여 공정하고 투명한 거래 질서를 확립하기 위한 것입니다. 이를 위해 <표 11>에서 보는 바와 같이 강력한 감독기구를 설치하기로 하였습니다.

<표 11> 부동산 감독기구 설치 및 범정부 대응

나. 조합원 지위 양도 제한

투기과열지구로 지정·공고된 날 당시 이미 조합설립 인가를 받은 재건축 구역과 관리처분계획 인가가 난 재개발 구역의 경우, 해당 주택이나 토지를 매입해더라도 조합원의 지위를 승계받을 수 없습니다. 해당 주택을 매입한 양수인은 조합원 지위를 얻지 못하고 현금청산 대상이 됩니다. 이는 아파트 입주권을 취득할 목적으로 이루어지는 투기적 투자 행위를 원천적으로 차단하기 위한 가장 강력한 규제입니다.

다. 조합원 주택공급 수 제한

투기과열지구 지정일 이후 최초로 사업시행계획 인가를 신청하는 재건축 조합의 경우, 조합원 1인당 주택의 공급 수를 1주택으로 제한합니다. 다만, “1+1 재건축” 등 조합원의 주택 공급 수 제한에 대한 예외 규정이 존재하는 경우, 해당 조건을 충족하면 2주택(소형 1주택 포함)공급이 가능할 수도 있습니다.
이러한 규제는 조합원이 다수의 신규 아파트를 분양받아 투기 목적으로 활용하는 것을 방지하고, 주택공급 물량을 일반분양으로 전환하여 공공성을 강화하기 위한 조치입니다.

3. 주택공급 확대 방안 이행 가속화 및 향후 계획

현 정부는 2026년~2030년까지 수도권 135만 호 주택공급을 차질 없이 달성하기 위해 「9.7 주택공급 확대 방안」 후속 조치 이행에 <표 12>와 같이 속도를 높일 계획입니다.

<표 12> 주택공급 확대 방안에 대한 후속 이행
한편, 정부는 주택시장 안정을 최우선 과제로 두고 관계부처가 총력 대응할 것임을 밝혔습니다. 부동산 세제의 합리화 방안에 대해서는 연구용역 및 관계부처 TF 논의를 통해 종합 검토해나갈 계획입니다.

Ⅲ. 문제점 및 개선방안

1. 문제점

가. 과도한 규제지역 확대와 실수요자 제약 우려

서울 전역과 경기도 12개 지역을 조정대상지역, 투기과열지구, 토지거래허가구역으로 확대 지정하는 조치는 주택시장을 급격히 냉각시킬 수 있습니다. 이러한 다중 규제는 투기수요뿐만 아니라 선량한 실수요자의 주거 이동 및 내 집 마련 기회까지 과도하게 제약하는 우려가 있습니다. 특히 대출, 세제, 청약, 정비사업 관련 규제가 동시에 강화되면서, 규제지역 내에서 불가피하게 주택을 처분하거나 이전하려는 1주택자에게 부담을 줄 수 있습니다.

나. 고가 주택 금융 규제의 실효성 문제

주택담보대출 한도는 시가 15억 원을 초과하는 주택의 경우 6억 원에서 2~4억 원으로 차등 제한하였습니다. 그러나 초고가 주택 구매자들은 대출 의존도가 낮거나 다양한 자금 조달 경로를 활용할 가능성이 높습니다.
따라서 이러한 규제가 이들의 구매력 억제에는 근본적인 한계가 있으며, 일부에서는 사업자 대출을 주택 취득 자금으로 유용하는 등 우회적 수단을 활용할 가능성도 있습니다. 이에 따라 이러한 규제 회피 행위를 방지하기 위한 보다 강력하고 정교한 차단책이 필요합니다.

다. 공급 확대 효과의 시장 체감 시점 지연

정부는 2026년부터 2030년까지 수도권 135만 호 공급 목표를 제시하고, 후속 조치 이행에 속도를 높이겠다고 발표하였습니다. 그러나 도시정비법 개정안 등 공급 관련 법률 20여 건의 제·개정과 공공택지 개발에는 장기간의 행정 절차가 수반됩니다. 또한 서리풀 지구의 지구 지정 조기 추진 등 정부의 노력에도 불구하고, 실제 주택이 분양되고 입주하기까지는 상당한 시간이 필요합니다.
따라서 단기적으로 주택가격 상승에 대한 기대심리를 해소하기에는 한계가 있을 수 있습니다.

라. 부동산 세제 개편의 불확실성

부동산 세제 합리화 방안은 부동산 자금이 생산적 부문으로 유입되도록 유도하는 것을 고려하여 마련하겠다고 밝혔습니다. 그러나 구체적인 세제 개편의 방향, 시기, 순서 등에 대해서는 종합 검토 중이라고 밝힘으로써 시장 참여자들에게 불확실성을 남기고 있습니다. 보유세 및 거래세 조정은 시장에 미치는 영향이 큰 만큼, 이러한 불확실성이 장기화되면 시장 관망세를 심화시키거나 새로운 투기수요를 유발할 가능성이 있습니다.

2. 개선방안

가. 실수요자 보호를 위한 규제 탄력성 확보

1주택자 및 불가피한 이주 등 실수요자 대책을 마련하여야 합니다. 규제지역 내에서 직장 이동이나 자녀 교육 등의 이유로 불가피하게 주택을 처분하고 새로운 주택을 취득해야 하는 1주택자에 대해서는, 대출 한도 및 LTV⁵⁾·DSR 규제를 일부 탄력적으로 적용하여 주거 이동의 자유를 보장할 필요가 있습니다.
또한 규제지역의 지정은 정교하게 이루어져야 합니다. 서울 전역과 경기도의 광범위한 지역에 일괄적으로 규제를 적용하기보다는, 주택가격 상승률 및 거래량 과열이 명확히 드러나는 지역에만 선별적으로 규제를 적용함으로써 규제로 인한 부작용을 최소화할 필요가 있습니다.
5) LTV는 Loan to Value ratio의 약자로서 우리말로는 “주택담보대출비율”이라고 한다. 이는 주택의 가치(가격) 대비 최대 얼마까지 대출을 받을 수 있는지를 비율로 나타낸 것이다.

나. 금융규제 우회 경로 상시 차단

사업자 대출의 유용을 방지하기 위한 강력한 사후 관리가 필요합니다. 금융위원회는 사업자 대출이 목적 외 용도로 사용되는 사례에 대한 전수조사를 실시하고 감독을 강화할 예정입니다. 더불어, 감독기구를 통해 고액 자산가의 자금 흐름을 상시적으로 모니터링할 수 있는 시스템을 구축해야 합니다.
이를 통해 불법 유용이 확인되는 경우에는 대출금 회수 및 금융 제재를 즉각 적용하는 강력한 조치를 마련해야 합니다. 또한 DSR 규제의 사각지대를 해소할 필요가 있습니다. 현재 전세대출 이자 상환분을 DSR에 반영하는 등 규제지역 내 대출 규제가 강화되고 있으므로, 비규제지역과의 형평성 문제를 해소하고 고액 신용대출을 통한 주택 구매에 대한 관리도 강화하여 금융규제망의 사각지대를 최소화해야 합니다.

다. 공급 확대 절차의 간소화 및 가시화

단기 공급 물량을 조기에 집행할 필요가 있습니다. 도심 내 신속 공급이 가능한 주거형 오피스텔 및 신축 매입임대주택 공급 사업은 시장에 실질적인 물량이 조기에 공급될 수 있도록 사업 집행 속도를 최우선으로 높여야 합니다. 이를 통해 공급 부족에 대한 시장의 불안 심리를 완화할 수 있습니다. 또한 공급 확대를 위한 후속 법률 제·개정안 20여 건이 연내 통과될 수 있도록 국회와의 협의를 긴밀히 추진해야 합니다. 아울러 「주택공급점검 TF」를 통해 행정 절차상의 애로 요인을 신속히 해소함으로써 공급 확대의 가시성을 확보해야 합니다.

라. 부동산 세제 개편의 로드맵 조기 발표

중장기 부동산 세제에 대한 로드맵을 조기에 제시하여야 합니다. 연구용역 및 관계부처 TF 논의를 통해 보유세와 거래세 조정의 기본 방향, 세율 구조, 단계별 적용 시기 등을 명확히 설정하고, 이를 바탕으로 중장기적인 정책 일관성을 시장에 제시해야 합니다. 정책의 예측 가능성을 높이고, 투기 목적의 주택 보유를 억제하는 명확한 시그널을 제공할 필요가 있습니다.

Ⅳ. 결론

「주택시장 안정화 대책」은 최근 가파르게 확산된 주택시장 불안과 투기 심리를 선제적으로 차단하고, 중장기적인 시장 안정 기반을 구축하는 것을 핵심 목표로 합니다. 본 대책은 수요 억제, 공급 확대, 시장 질서 확립이라는 세 가지 축을 중심으로 추진되고 있습니다.
이번 대책은 단기적으로 투기수요를 억제하는 강력한 효과를 거둘 것으로 예상되지만, 실수요자를 보호하고 계획된 공급이 적시에 이행될 수 있도록 정책의 세부 운영과 후속 조치를 철저히 관리하는 것이 정부의 핵심 과제입니다.